Aktualności

Aktualności 23 października 2019

Relacja z konferencji „Kodeks postępowania administracyjnego po zmianach w latach 2017 – 2019”


9 października 2019 r. odbyła się zorganizowana przez Zakład Prawa Administracyjnego Instytutu Nauk Prawnych PAN konferencja pod nazwą „Kodeks postępowania administracyjnego po zmianach w latach 2017 – 2019”. Konferencja zgromadziła ok. 140 osób. Wśród nich znaleźli się przedstawiciele nauki, sądownictwa oraz administracji publicznej. Konferencja została podzielona na trzy części.


Podczas pierwszej części omówiono nowe zasady ogólne wprowadzone na skutek nowelizacji w latach 2017-2019. Tematami referatów były m.in. Adekwatność i proporcjonalność jako nowe zasady ogólne KPA (prof. dr hab. Rafał Stankiewicz, WPiA UW) oraz „Art. 7a i 81a k.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych” (dr Grzegorz Rząsa, WSA Warszawa). Ostatnim wystąpieniem w tej części był referat poświęcony nowo wprowadzonemu „Prawu do krytyki działania organu” (prof. dr hab. UKSW Bartosz Majchrzak, WPiA UKSW).

W swoich referatach autorzy zwrócili uwagę, że nowe zasady ogólne mogą stanowić duże wyzwanie w ich stosowaniu, a także często nie wprowadzają nowości normatywnej. Prof. Rafał Stankiewicz wskazywał, że zasada adekwatności i proporcjonalności były dekodyfikowane z pozostałych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, a także z Konstytucji RP. Przejawem istnienia tych zasad na gruncie kpa są głosy doktryny prawa administracyjnego, a także poglądy wyrażane przez sądy administracyjne. Autor wskazał także na wątpliwości związane z oceną, czy przepisy te obejmują regulacje procesowe czy też materialne, skłaniając się do zdania, że obejmują one swoim zakresem także przepisy prawa materialnego. Z kolei dr Grzegorz Rząsa wskazywał, że zasada rozstrzygania niejasności prawnych na korzyść strony postępowania (art. 7a kpa) i powiązany z tą zasadą art. 81a kpa – regulujący rozstrzyganie na korzyść strony wątpliwości o charakterze dowodowym wprowadzają pewien rozdźwięk z dotychczas istniejącymi fundamentami zasadami czyli zasadą prawdy obiektywnej i zasadą realizacji dobra wspólnego. Autor wskazał także na wątpliwości związane z przenoszeniem, jak to ma miejsce w przypadku art. 80a kpa, z przepisów regulujących postępowanie karne na grunt procedury administracyjnej. Dr Grzegorz Rząsa wskazał również na specyficzne działanie ustawodawcy, który dokonał rozłączenia art. 7a kpa (zasada ogólna) i art. 81a kpa (przepis procesowy w części dowodowej kpa). W jego ocenie takie rozwiązanie będzie budziło duże trudności w praktyce stosowania prawa.

W ostatnim referacie prof. Bartosz Majchrzak przeanalizował i spróbował odpowiedzieć na pytanie, czy nowo dodane prawo do krytyki wprowadza nową (a jeżeli tak, to jaką) rzeczywistość prawną i wartość dodaną w praktyce administracyjnej. Konkludując swój referat autor skłonił się ostatecznie do uznania, że nowa regulacja nie wpłynie znacząco na działania administracji publicznej oraz uprawnienia strony, gdyż one wynikały już z innych zasad np. zasady bezstronności. Całość zakończyła dyskusja panelowa moderowana przez dra hab. Mateusz Błachuckiego. W trakcie dyskusji prof. Przemysław Szustakiewicz wskazał, iż w jego ocenie nowa zasada krytyki organu jest to „akt strzelisty” ustawodawcy. Zaznaczył jednak, że może się okazać, że w określonych warunkach okaże się on w przyszłości przydatny. Zdarzały się bowiem przypadki w których przepisy na wczesnym etapie stosowania uznawano za mało znaczące, a następnie w określonych okolicznościach zyskiwały one znacznie na sile oddziaływania poprzez działania np. sądów administracyjnych.


W drugiej części dyskusji pt. „Nowe instytucje w KPA – próba oceny zasadności wprowadzenia ich do kodeksu” zostały wygłoszone następujące referaty: „Kary administracyjne w KPA” (dr Lucyna Staniszewska, WPiA UAM), „Mediacja w Kodeksie postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych” (prof. dr hab. Joanna Wegner, WPiA UŁ) oraz „Współdziałanie organów administracji publicznej w wymiarze krajowym i ponadnarodowym a regulacja KPA” (dr hab. Mateusz Błachucki, INP PAN). W dwóch pierwszych referatach podkreślono, że nowe instytucje omawiane przez referentki mimo swoich wad, zasadniczo stanowią adekwatną odpowiedź ustawodawcy na wyzwania praktyki stosowania prawa. Dr Lucyna Staniszewska wskazała, że regulacja kar administracyjnych mogła stanowić przedmiot odrębnej regulacji, jednakże sam fakt uregulowania tej materii zasługuje na pochwałę mimo, że nastąpiło to w ograniczonym zakresie i w ustawie procesowej. Autorka podniosła także, że w jej ocenie ustawodawca zbyt zawęził zakres stosowania przepisów ograniczając się do administracyjnych kar pieniężnych, pozostawiając poza granicami regulacji kpa pozostałe sankcje administracyjne.

Z kolei prof. Joanna Wegner w swoim referacie omówiła intencje, jakie przyświecały wprowadzeniu mediacji do postępowania administracyjnego oraz wskazała na kierunki w orzecznictwie sądów administracyjnych intepretowania przepisów dotyczących mediacji. Autorka podkreśliła, że celem mediacji nie jest załatwienie sprawy administracyjnej w rozumieniu dokonania subsumcji i wydania rozstrzygnięcia administracyjnego. Celem mediacji jest też wyjaśnienie stronom przy wsparciu niezależnego mediatora przesłanek, jakie przemawiają za podjętym przez administrację publiczną rozstrzygnięciem, jak również zmniejszenie napięć i nieporozumień pomiędzy spornymi stronami. Autorka dodała także, że przyjęcie, że mediacja jest możliwa wyłącznie w przypadku decyzji administracyjnych podejmowanych w ramach uznania administracyjnego stanowi, w jej ocenie, nieuprawnione zawężenie pojmowania tej instytucji. W ocenie prof. Joanny Wegner mediacja może być stosowana szeroko w postępowaniu administracyjnym, także w przypadku decyzji związanych, a nawet w przypadku wymierzania administracyjnych kar pieniężnych. Podkreśliła także, że wprowadzając mediację do polskiej ustawy wzorowano się na rozwiązaniach funkcjonujących w wielu krajach europejskich, w których korzystanie z tej instytucji jest z powodzeniem stosowane. Dr hab. Mateusz Błachucki w swoim referacie wskazał, że procedura współpracy międzynarodowej organów administracji publicznej, wprowadzona nowelizacją z 2017 r., w jego ocenie jest bardzo rzadko stosowana w praktyce. Dzieje się tak, w ocenie autora, z uwagi na zbyt duży formalizm tej regulacji. Reasumując autor wskazał, że wprowadzona procedura wymaga ponownej analizy w celu wypracowania rozwiązań bardziej przystających do potrzeb organów administracyjnych, także tych, działających w sieci organów UE. Dlatego też autor wskazał, iż jego początkowy entuzjazm związany z przyjęciem ww. regulacji w następstwie obserwacji praktyki osłabł.

Na koniec części drugiej został wygłoszony referat pt. „Włączanie do KPA regulacji szczególnych o charakterze nieprocesowym na przykładzie nowelizacja KPA w zakresie ochrony danych osobowych (“dostosowującej do RODO”). Zmiana funkcji administracyjnego prawa procesowego?”. Dr Grzegorz Sibiga, INP PAN omówił z kolei zmiany dokonane w 2019 r. w postaci rozszerzenia zakresu stosowania kpa o przepisy związane z realizacją obowiązków informatycznych wynikających z ogólnego rozporządzenia o ochronie danych osobowych. Autor dokonał także oceny skutków przyjętej przez ustawodawcę koncepcji dla postępowania administracyjnego, wskazując, że kwestie realizacji ww. obowiązków nie mogą być przedmiotem oceny organów i sądów administracyjnych w ramach postępowania administracyjnego. Kwestie te podlegają ocenie zgodnie z procedurą określoną w ustawie o ochronie danych osobowych oraz zasadami wynikającymi z RODO. Autor wskazał, że z jego badań wynika, że jest to swoiste rozwiązanie, którego inne kraje UE nie wprowadziły. W jego ocenie, rozszerzanie zakresu stosowania kpa o elementy niejurysdykcyjne (zresztą nie po raz pierwszy, czego przykładem były regulacje dotyczące możliwości zbierania generalnych zgód stron na komunikację elektroniczną) stanowi zagrożenie w postaci nieuzasadnionego rozszerzania zakresu stosowania kpa o elementy niezwiązane stricte z postępowaniem administracyjnym. Po wygłoszeniu referatów odbyła się ożywiona dyskusja, w szczególności pytania uczestników konferencji oraz wystąpienia publiczności skupiły się na regulacji kar administracyjnych i mediacji. Dyskusję moderował prof. Rafał Stankiewicz.


Ostatnia część konferencji miała temat przewodni: „Nowe rozwiązania starych problemów – czy nowelizacje KPA idą w dobrym kierunku?”. W tej części zostały wygłoszone referaty pt. „Analiza zmian k.p.a. w zakresie rozstrzygnięć organu odwoławczego po nowelizacji z 2017 r.” (dr Krzysztof Kaszubowski, WPiA UG, SKO Gdańsk), „Relatywizacja obowiązków informacyjnych strony – optymalizacja wykorzystania zasobów informatycznych państwa czy dezorganizacja rozpatrywania spraw administracyjnych” (dr Łukasz Strzępek, Wyższa Szkoła Humanitas) oraz „Informatyzacja postępowania administracyjnego (prof. Przemysław Szustakiewicz, Uczelnia Łazarskiego, NSA).

Dr Krzysztof Kaszubowski omawiając wprowadzone w 2017 r. rozwiązania w zakresie rozstrzygnięć organu odwoławczego po omówieniu wprowadzonych zmian podzielił się z audytorium swoimi rozważaniami dotyczącymi instytucji zrzeczenia się prawa do odwołania (omówił zagadnienie terminu, w którym może zostać złożone takie oświadczenie a także ocenił możliwość ewentualnej odwołalności tego oświadczenia woli). Autor omówił swoim referacie również znaczenie art. 138 kpa, zgodnie z którym jeżeli w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, organ ten określa w decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. W ocenie autora przepis ten nie powoduje związania organu I instancji wytycznymi organu odwoławczego, jak to ma miejsce w przypadku spraw regulowanych ustawą o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Dzieje się tak, gdyż w kpa nie ma wprost przepisu który odpowiadałby swoim zakresem i znaczeniem art. 59 p.p.s.a.

Kolejne dwa referaty skupiły się na wskazaniu relacji pomiędzy przepisami kpa a ustawą o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Dr Łukasz Strzępek wskazał, że w praktyce stosowania kpa nadal nie funkcjonuje możliwość wykorzystania informacji znanych organom z urzędu w celu zmniejszenia obowiązków informacyjnych stron postępowania względem tych organów. Dzieje się tak ze względu zarówno na braki prawne, jak i organizacyjne. Z kolei prof. Przemysław Szustakiewicz, wskazał, że ustawodawca wprowadzając rozwiązania informatyczne musi wyważyć swoje cele, które chce osiągnąć, z obecnym stanem zinformatyzowania organów publicznych ale też poziomem wiedzy i cyfryzacji obywateli. W ocenie autora, cząstkowe zmiany wprowadzane nowelizacjami kpa uwzględniają konieczność zachowania tej równowagi i stopniowo rozszerzają możliwość korzystania przez organy, jak i strony z rozwiązań informatycznych. Na koniec przeprowadzona została dyskusja, którą moderował Dr Grzegorz Sibiga, w której poruszono w szczególności wątki informatyzacji postępowania administracyjnego.

Zakład Prawa Administracyjnego INP PAN przygotowuje publikację pokonferencyjną składającą się z wygłoszonych referatów oraz artykułów będących efektem przeprowadzanych dyskusji. Publikacja ukaże się w połowie 2020 r. nakładem Wydawnictwa Naukowego INP PAN.